Costituzione, legge di bilancio e ragione dei vincoli di matrice europea

Si inizia a discutere in questi giorni di legge di bilancio e, pertanto, qualche riflessione può essere realizzata anche con riferimento ad una visione retrospettiva. Il mito ottocentesco di chiudere i bilanci in pareggio non sembra facilmente conciliabile con gli interventi pubblici tipici dello Stato sociale. Tuttavia, si ritiene che l’attuale crisi economica e finanziaria di portata globale, e che incombe ormai da diversi anni sull’Unione europea, sia all’origine della necessità di introdurre limiti più stringenti all’incremento della spesa pubblica.

Quest’ultima, infatti, ha dimostrato di essere un fattore in grado di ingenerare grande instabilità sui mercati finanziari, proprio a causa della massiccia esposizione verso gli stessi Stati, che inseriti nel contesto concorrenziale, si sono andati indebitando, ricorrendo esclusivamente alla ripetuta emissione, nel corso del tempo, di titoli di debito pubblico, finalizzati a fronteggiare le spese approvate nei relativi bilanci annuali. Questa situazione ha finito per determinare diversi Stati membri dell’Unione europea, fra cui l’Italia, a modificare le proprie Costituzioni, per introdurvi limitazioni alla spesa pubblica.

L’idea di fondo è che, introducendo in Costituzione vincoli al bilancio, ed in particolare, il principio del pareggio di bilancio, se ne renda difficile, per il futuro, l’aggiramento garantendo così un alleggerimento della spesa pubblica e dunque del ricorso all’indebitamento. Tuttavia, ci si chiede, ed è questo uno degli interrogativi alla base della ricerca, se è sufficiente l’adozione nella Costituzione di una regola che imponga il pareggio di bilancio per garantirlo, e in che modo, il pareggio di bilancio potrebbe agire sul debito. La ricerca poi si interroga, più in particolare, sulle possibilità che i nuovi vincoli al bilancio, dovendo comportare necessariamente una razionalizzazione della spesa pubblica, riescano a garantire, sul piano generale dei diritti, un qualche equilibrio tra le ineludibili esigenze di un libero e, in linea di principio, incomprimibile sviluppo della persona e la sostenibilità finanziaria delle ragioni della solidarietà.

Una rilettura del percorso attuativo dei precetti della disciplina di bilancio del nostro ordinamento non sarebbe, oggi comprensibile, nelle sue alterne vicende, se tale processo non fosse messo in stretta relazione con il parallelo percorso seguito dal diritto dell’Unione europea.

In quest’ultimo ordinamento, infatti, specialmente a partire dal Trattato di Maastricht del 19923 (Trattato CE), sono state introdotte numerose prescrizioni che hanno delineato vincoli alle finanze pubbliche degli Stati aderenti all’Unione economica e monetaria, capaci perciò, in quanto stabiliti da fonti di diritto europeo originario o derivato, di imporsi rispetto agli orientamenti di politica economica decisi a livello nazionale. Anzi, proprio quello in esame sembra rappresentare uno dei casi in cui più evidente è parsa la sovrapposizione tra la dimensione sovranazionale e quella nazionale e in cui maggiore è sembrato essere il rischio di superamento, in fatto, delle prescrizioni presenti nelle Costituzioni nazionali.

Ed è proprio alla luce di quanto sopra, e anche in conseguenza della crisi economica e finanziaria iniziata nel 2008, che vengono, oggi, al nodo alcune questioni cruciali in materia di raccordo tra le nuove regole che costruiscono lagovernance economica europea ed il modello di Stato costituzionale democratico e di diritto.

Questo condizionamento della politica economica degli Stati membri, e in particolare della politica di bilancio, si è ancor più intensificato per effetto delle nuove norme europee in materia, tanto che oggi si può affermare che l’autonomia di bilancio, che riflette l’indirizzo politico del Governo, per numerosi Stati non esiste più.

Questo dato, tuttavia, come sostenuto in dottrina, “non è frutto di un’avocazione unilaterale di funzioni, derivante dalla partecipazione degli Stati al processo di integrazione europea”, ma si va consolidando nell’Unione un modello di governo dell’economia e della finanza che si ispira ai principi di controllo e di monitoraggio preventivo e successivo a livello europeo delle singole politiche nazionali, che stabilisce, tramite accordi e patti stipulati tra gli Stati e l’Unione europea, opportuni correttivi in funzione dell’obiettivo della stabilità finanziaria in Europa e, in particolare nei Paesi dell’Eurozona, nonché della solidità della valuta comune. A fronte di ciò, si verifica una decisa limitazione dei poteri in materia di bilancio.

Ne deriva che i Governi e i Parlamenti di tali Stati, al di là delle proprie costituzioni, risultano sempre più menomati nelle relative attribuzioni, per effetto del percorso di integrazione europea di regolazione e di controllo delle finanze pubbliche che si riassume nel concetto digovernance economica europea, sopra esposto.

Dal quadro sin qui delineato discende l’entrata in vigore della legge costituzionale n. 1 del 2012 che introduce il principio del pareggio di bilancio all’interno della nostra Costituzione. L’intento di introdurre il principio in parola nell’ordito della Carta aveva suscitato perplessità legate al carattere non transitorio che sempre dovrebbero avere i precetti costituzionali, i quali non dovrebbero essere sottoposti a revisione per fare fronte alla necessità di risolvere problemi contingenti (seppur gravi) come quello della riduzione dello stock eccessivo di debito pubblico.

Il punto è che le riforme costituzionali negli Stati membri si sono rese necessarie soprattutto sotto il profilo politico, non solo come segnale per i mercati, che ormai assumono una rilevanza globale, ma anche come strumento di rassicurazione per l’elettorato dei Paesi più forti (soprattutto quello tedesco) che deve contribuire al risanamento dei Paesi più deboli dell’Eurozona. Tuttavia, sotto il profilo strettamente giuridico, se le riforme costituzionali dovessero essere intraprese al solo scopo di creare una coscienza critica e politica se ne svaluterebbe la portata e l’importanza.

Dunque, sembra più convincente la tesi secondo la quale la costituzionalizzazione di questo vincolo da parte degli Stati membri, consente, almeno potenzialmente, l’attivazione di una molteplicità di soggetti, anche statali che ne controllano il rispetto, anche se ciò significa ammettere la debolezza intrinseca delle istituzioni comunitarie, che finora non sono riuscite né a garantire un livello adeguato di rispetto delle procedure di infrazione, né a comminare sanzioni in presenza di violazioni del Patto di stabilità e crescita.

Si può dire che il nostro Paese è di fronte ad un’occasione per ripensare le scelte politiche di fondo operate dall’Unione, che avrebbero bisogno oggi di fare un salto di qualità per passare dal coordinamento comunitario con valenza esclusivamente tecnica ad un coordinamento politico e sociale in quanto, constatata l’inadeguatezza della logica meramente economica dell’Unione, è forse più importante recuperare una vera identità europea costruita sul welfare, sulla tutela dei diritti, sulla solidarietà e sull’assistenza sociale, e non solo prevalentemente una identità costruita su bilanci in pareggio.